L’énième menace de tarifs douaniers brandie par Donald Trump en janvier 2026, cette fois pour faire pression sur les États européens s’opposant à ses velléités sur le Groenland, a conduit l’Union européenne (UE) à envisager une riposte. Emmanuel Macron avait ainsi demandé l’activation de l’instrument anti-coercition (IAC), au cas où Washington mettrait ses menaces à exécution. La mise en œuvre de cette arme de guerre économique, que certains comparent à un « bazooka », comporte toutefois certaines difficultés sur lesquelles il convient de se pencher.
Objet et fonctionnement de l’instrument anti-coercition
L’IAC est un règlement européen adopté le 22 novembre 2023, ayant vocation à doter l’UE des moyens de défense nécessaires en matière commerciale. Il vise ainsi à pallier aux insuffisances du régime de l’OMC, dont le système de règlement des différends est enlisé dans une crise sans précédent. Il est d’abord « conçu pour dissuader », et permet « de réagir, conformément au droit international et en dernier recours, en cas de chantage économique exercé par un pays étranger sur l’Union ou les États membres dans le but d’influencer une politique ou une position spécifique ». La mise en place de cet instrument, encore jamais utilisé à ce jour, a été motivée par la coercition exercée en 2021 par la Chine sur la Lituanie, après que cette dernière ait annoncé l’amélioration de ses relations commerciales avec Taiwan.
Le fonctionnement du dispositif est fortement imprégné par la logique de dissuasion. Il en découle une procédure en plusieurs étapes coordonnée par la Commission, de sorte que des mesures de riposte ne peuvent être prises qu’en dernier recours.
Le règlement prévoit d’abord, à son article 4, une phase d’enquête durant laquelle la Commission examine, « de sa propre initiative ou sur demande dûment justifiée », la mesure prise par un pays tiers afin de déterminer si celle-ci constitue ou non un acte de coercition économique. Il est précisé que la Commission doit agir « promptement », l’examen pouvant durer jusqu’à « quatre mois ». Ce délai traduit une conception de la promptitude pour le moins extensive, et non dénuée d’une certaine empreinte bureaucratique.
S’il est établi, au terme de cet examen, qu’une mesure de coercition a bien été prise par l’État tiers, la Commission présente au Conseil « une proposition d’acte d’exécution », qui doit être adoptée à la majorité qualifiée. L’adoption de cet acte permet l’ouverture d’une phase de dialogue avec le pays tiers, en vue de parvenir à une solution amiable, ainsi que la saisie en parallèle de « toute instance internationale compétente ».
L’adoption de mesures de riposte n’est donc possible qu’en dernier ressort, sous trois conditions cumulatives : la phase de dialogue n’a pas abouti dans un délai raisonnable à la cessation de la coercition, les mesures de riposte sont nécessaires pour protéger les intérêts et les droits de l’UE et de ses États membres, et elles sont dans l’intérêt de l’UE. Ces mesures, listées à l’annexe I du règlement, englobent un large éventail d’actes restreignant le commerce ou l’investissement (droits de douane, restrictions quantitatives sur les échanges de marchandises, restrictions à l’investissement direct étranger, etc.).
L’IAC et le régime des contre-mesures en droit international
L’article 1er §3 du règlement anti-coercition pose comme une obligation la compatibilité de « toute action menée » au titre du règlement avec le droit international. La lecture du règlement suscite toutefois quelques interrogations quant à l’articulation de celui-ci avec le cadre juridique international, notamment pour ce qui concerne le dispositif de riposte.
Le régime prévu par l’IAC pour l’adoption de mesures de riposte reprend, pour l’essentiel, les traits du régime des contre-mesures en droit international, tel qu’établi dans le projet d’articles de la Commission du droit international (CDI) sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite de 2001 (articles 22, et 49 à 53). Ce projet d’articles n’est pas juridiquement contraignant en tant que tel, mais il reflète l’état du droit positif en ce qu’il codifie le droit international coutumier tel que dégagé par la Cour internationale de Justice, notamment dans l’affaire relative au Projet Gabčikovo-Nagymaros.
Le règlement anti-coercition reprend ainsi la plupart des conditions incontournables du régime des contre-mesures, telles que l’exigence de proportionnalité des mesures (article 11 du règlement IAC, et 51 du Projet d’articles de la CDI), ou encore la cessation de celles-ci dès la fin de la coercition (article 12§4 du Règlement) ou de la mesure illicite (article 53 du Projet d’articles) par l’État tiers. Les contre-mesures doivent impérativement être dirigées contre l’État responsable ; le Règlement interprète toutefois cette notion d’une manière assez large, envisageant d’appliquer les mesures de riposte à « certaines personnes physiques ou morales (…) qui sont associées ou liées aux pouvoirs publics du pays tiers » (article 8§3, point b)).
L’élément constitutif le plus notable d’une contre-mesure en droit international est toutefois le fait qu’il s’agit d’une mesure intrinsèquement illicite, qui n’est permise que dans la mesure où elle répond à un fait illicite initial commis par un État tiers. Dans le cadre de l’IAC, il ne serait donc possible de prendre certaines mesures de riposte qu’à la condition que la coercition économique exercée par l’État tiers constitue une violation du droit international.
Or, en l’état actuel du droit international, il n’existe pas d’interdiction absolue de la coercition économique. Dans l’affaire opposant le Nicaragua aux États-Unis en 1986, la Cour internationale de Justice a en effet estimé que des mesures économiques, y compris la mise en place d’un embargo commercial à l’encontre d’un État, ne constituaient pas une atteinte au principe de non-intervention. Le Règlement anti coercition lui-même, en énonçant à son considérant 14 « Lorsque la coercition économique constitue un acte internationalement illicite (…) », indique qu’une telle coercition ne constitue pas systématiquement un acte illicite, mais uniquement dans certains cas. Ainsi, une mesure coercitive n’est illicite que si elle est contraire à un engagement international de l’État qui l’exerce, par exemple un traité commercial.
Il résulte de ce qui précède que l’adoption de contre-mesures en réponse à un acte de coercition économique n’est pas toujours possible. Pourtant, la plupart des mesures de riposte prévues par l’IAC, qu’il s’agisse de droits de douane ou d’autres restrictions sur les échanges, sont prima facie illicites au regard du droit commercial international. Elles ne peuvent donc être mises en place qu’en réponse à un acte de coercition lui-même illicite. Si la coercition exercée par l’État tiers est licite, il n’est possible de répondre que par des mesures de rétorsion licites, ce qui réduit considérablement le potentiel de l’IAC.
Les difficultés de mise en œuvre de l’IAC
Dans le cas d’espèce, à savoir les menaces répétées de Donald Trump envers les États européens opposés à ses velléités impérialistes, l’IAC serait théoriquement tout à fait applicable. Il ne fait aucun doute que les multiples menaces de droits de douane émanant de la Maison Blanche constituent une coercition économique, exercée dans le but d’infléchir la position des États ciblés. La mise en œuvre de l’IAC se heurte néanmoins à un certain nombre d’obstacles.
Le vote à la majorité qualifiée au Conseil prévu par le Règlement pose ainsi une difficulté d’ordre politique. Il nécessite qu’au moins 55% des États membres de l’UE (15/27), représentant a minima 65% de la population de l’UE, soient favorables à l’utilisation du dispositif. Or, les intérêts divergents des États européens les conduisent à adopter des positions diverses quant à la possibilité de déclencher ce mécanisme. Si certains États y seraient favorables, tels que la France (qui a mis l’idée sur la table) ou encore l’Espagne (qui n’hésite pas à afficher son opposition face aux dérives de Washington), d’autres comme l’Allemagne ou l’Italie sont bien plus réticents. Il ne sera donc pas aisé de parvenir à la relative unité au sein de l’UE que nécessite la mise en œuvre de l’IAC.
En outre, du fait de la volonté de ne recourir aux mesures de riposte qu’en ultime recours, le Règlement prévoit une procédure assez lente et complexe (délai d’enquête pouvant aller jusqu’à 4 mois, puis phase de négociation, etc.). Bien qu’il soit évidemment nécessaire que le recours à de telles mesures, qui ne seraient pas sans conséquences pour l’UE elle-même, soit entouré par un certain nombre de garde-fous, une procédure aussi lourde permet difficilement d’aboutir à une réponse suffisamment réactive. Face à un adversaire aussi imprévisible et versatile que Trump, il n’est pas certain qu’un instrument de riposte dont le déploiement s’étend sur plusieurs mois soit des plus adaptés. Finalement, le Règlement anti-coercition, en insistant assez lourdement sur moult précautions procédurales (dont certaines sont certes nécessaires) semble afficher une forte réticence à sa propre mise en œuvre, réduisant de facto sa force de dissuasion.
En définitive, il apparaît que l’IAC reste une arme de dissuasion utile dans le rapport de force avec les États-Unis, qui met à disposition de l’UE un arsenal de contre-mesures. La mise en œuvre de cet instrument est néanmoins encadrée par un certain nombre de contraintes juridiques et politiques qui peuvent réduire son potentiel dissuasif et coercitif. Dès lors, les comparaisons assimilant cet instrument à un « bazooka » ou à une « arme nucléaire économique » semblent assez excessives.
Lucas Dutoit,
Pour le Club Droit AEGE
Pour aller plus loin :
- [Rapport] États-Unis — Les 100 premiers jours du deuxième mandat de Donald Trump – Portail de l’IE
- L’extraterritorialité du droit américain : un levier de domination économique mondiale – Portail de l’IE
- Blocage de l’Organe d’appel de l’OMC : quand l’obstruction américaine fait vaciller le système commercial international – Portail de l’IE